25-летию антимонопольного регулирования в России посвящается. Часть 4

История антимонопольных органов (продолжение)

Важным направлением развития системы правового регулирования конкуренции стало правовое оформление политики демонополизации.

Демонополизация являлась важнейшим способом формирования и поддержания конкуренции на товарных рынках. Для ее проведения были предусмотрены различные механизмы реализации не только в отдельных сферах, но и на определенных этапах экономической реформы. Решение основных вопросов демонополизации программным методом обусловило и соответствующее правовое регулирование.

В марте 1994 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации № 191 «О государственной программе демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации (основные положения и первоочередные меры)». Необходимость такой Программы была особенно очевидна на этапе перехода экономики от административно-командных методов управления к рыночным механизмам.

Охранительное конкурентное, в том числе антимонопольное, законодательство является существенной, неотъемлемой, но не единственной частью конкурентного регулирования. Важное значение для развития конкурентной среды наряду с охранительными механизмами имеют также механизмы позитивного развития конкуренции через меры стимулирующего, поддерживающего бизнес характера, т.е. не охранительные, а созидательные, развивающие меры, в том числе такие, как правовая и экономическая поддержка малого и среднего бизнеса, адвокатирование конкуренции, разработка стратегических государственных программ, направленных на развитие конкуренции.

Поэтому важно было создавать и реализовывать стимулирующие механизмы, направленные на создание привлекательных условий для развития предпринимательства, которое бы заполняло экономическое пространство монополизированных сфер. В первую очередь в особой поддержке государства нуждался малый и средний бизнес, наиболее уязвимый в конкурентной борьбе с крупными игроками.

Государственная программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках Российской Федерации, утвержденная Постановлением Правительства России от 9 марта 1994 г. № 191 (вместе с Положением о межведомственной комиссии по конкурентной политике) была направлена на создание необходимых правовых, организационных и экономических условий для развития конкуренции на рынках России и предусматривала комплекс соответствующих государственных мероприятий и мер, в том числе межведомственное взаимодействие государственных органов в решении проблем развития и обеспечения конкуренции. Эта Программа прослужила более 13 лет и была аннулирована Постановлением Правительства России от 24 октября 2007 г. № 700 «О признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».

Программа носила общеотраслевой характер и была направлена на демонополизацию экономики и развитие конкуренции в стране в целом. Вместе с тем в рамках конкурентной политики государства разрабатывались, принимались и реализовывались специальные отраслевые конкурентные государственные программы. Среди таких программ можно назвать, в частности, такие как:

- Программа демонополизации и развития конкуренции на рынке жилищно-коммунальных услуг на 1998 - 1999 гг., утвержденная Постановлением Правительства России от 20 декабря 1997 г. № 1613;

- Программа демонополизации отрасли связи, утвержденная Постановлением Правительства России от 4 сентября 1995 г. № 878;

Постановление Правительства РФ от 04.09.1995 N 878 "Об утверждении Программы демонополизации отрасли связи".

- Программа демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках товаров (работ, услуг) рыбного хозяйства на 1998 - 2000 гг., утвержденная Приказом Минсельхозпрода России от 23 апреля 1998 г. № 238;

- Программа демонополизации в сферах стандартизации, метрологии и сертификации, утвержденная распоряжением Правительства России от 20 февраля 1995 г. № 255-р;

- Программа демонополизации и развития конкуренции на рынках продукции строительного комплекса на 1994 - 1995 гг., утвержденная распоряжением Правительства России от 8 сентября 1994 г. № 1456-р.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 г. № 239 "О мероприятиях по решению задач государственной антимонопольной политики, демонополизации экономики и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации в 1998 - 2000 годах" были определены основные задачи по демонополизации экономики и развитию конкуренции на товарных рынках на период до 2000 г., по совершенствованию нормативно-правовой базы, методологического и методического обеспечения работы антимонопольных органов, а также по разработке и реализации девяти отраслевых и ряда региональных программ демонополизации и развития конкуренции, в том числе Программы демонополизации экономики и развития конкуренции на рынках товаров (работ, услуг) рыбного хозяйства на 1998 - 2000 гг..

Как видно из содержания указанного Постановления Правительства России, помимо общих и отраслевых программ демонополизации и развития конкуренции федерального уровня практике конкурентного регулирования известны и региональные программы в данной области.

Утвержденный распоряжением  Главы администрацией  Ивановской области от 17.06.98 № 325-р «Перечень необходимых отраслевых программ демонополизации и развития конкуренции на товарных рынках в Ивановской области» включал в себя, в том числе, следующие программы:

1. Программа развития конкуренции на  рынке  услуг по строительству, ремонту  и обслуживанию дорог,

2.     Программа развития конкуренции на рынке услуг по  пригородным   перевозкам пассажиров,

3.     Программа     развития конкуренции   на    товарных рынках:

·        Расширение  торговой  сети по продаже     продуктов, входящих    в    минимальную потребительскую корзину;

·        Развитие   альтернативных видов торговли на селе;

·        Развитие     фирменной торговли  и  сервисной  сети производителей       товаров (услуг);

·        Развитие   муниципальной торговли товарами повседневного спроса.

4.     Программа демонополизации экономики и развития конкуренции на аграрном рынке Ивановской области, в том числе на рынке услуг по оптовой реализации продовольственного  зерна  и комбикормов.

Реформирование и модернизации жилищно - коммунального хозяйства Ивановской области проводилась во исполнение Концепции реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации (Указ Президента РФ от 28.04.97 г. №425) и включала в себя (по состоянию на 2002 год):

-                Указ Губернатора Ивановской области от 01.02.2001 N 48-УГ "Об  утверждении  социальных  стандартов перехода на новые условия оплаты жилья и коммунальных услуг на 2001 год";

-                Распоряжение Администрации области от 04.06.2002 N 82-ра "Об утверждении плана действий администрации Ивановской области на 2002 - 2005 годы";

-                Распоряжение Администрации области от 29.04.2002 N 65-ра "О подпрограмме "Реформирование и модернизация жилищно - коммунального хозяйства Ивановской области" областной  целевой программы "Жилище" на 2002 - 2010 годы";

-                Решение Ивановской городской Думы от 23.04.2002 N 121 "Об утверждении муниципальной адресной инвестиционной программы на 2002 год" (Вместе с "Муниципальной адресной инвестиционной программой на 2002 год").

Ивановское территориальное управление МАП России  в выводах и предложениях по демонополизации жилищно-коммунального хозяйства Ивановской области по итогам работы за 2001 год указывало следующее.

     В регионе не в полной мере реализуются Указы Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. №425 «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации», от 27.05.1997 г. №528 «О дополнительных мерах по реформированию жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» и другие нормативные акты по данному вопросу. Программа реформирования жилищно-коммунального хозяйства области разработана, но до сих пор не утверждена. Со значительным отставанием от федеральных стандартов осуществляется рост уровня оплаты жилищно-коммунальных услуг населением. В прошедшем году этот показатель составил 44,3% против 70% по федеральному стандарту. На текущий год установлена доля платежей в размере 70% против 80%. Однако распоряжением глав муниципальных образований доля платежей уменьшается в среднем до 55%. Образовавшийся таким образом денежный разрыв не гасится, а переводится в кредиторскую задолженность жилищно-коммунального хозяйства, увеличивая тем самым составляющую неплатежей населения за электротепловую энергию.

      Вместе с тем сложившаяся ситуация в этой сфере такова, что даже если население будут полностью оплачивать жилищно-коммунальные услуги, проблемы повышения качества работы отрасли решены не будут, не говоря уже о ее стабильном функционировании и развитии. Увеличивается кредиторская задолженность жилищно-коммунальных предприятий, которая на 01.07.2001 г. составила 1,8 млрд.рубл, что в 1.4 раза превышает дебиторскую.

      Основной проблемой отрасли является постоянное бюджетное недофинансирование предприятий ЖКХ. Так в 2000 году при потребности в 1.8 млрд.рублей бюджетом области выделено только 833,7 млн.рублей или 46% к потребности. Такое положение дел крайне негативно сказывается на деятельность отрасли и ведет к увеличению износа основных фондов, неудовлетворительной эксплуатации и ремонту жилья, увеличению долгов за потребленные энергоресурсы и задержке выплаты зарплаты. Из-за недостатка финансовых ресурсов прекращено проведение планово-предупредительных ремонтов, ежегодно капитально ремонтируется только 6-8 тыс.кв.м. жилого фонда или 0.004% от общей площади, что в 115 раз меньше установленных нормативов.

      Затратный механизм жилищно-коммунальной отрасли продолжает оставаться громоздким и неэффективным. Медленно осуществляется внедрение ресурсосберегающих технологий, прогрессивных материалов, оборудования и приборов учета. В настоящее время в жилищном фонде установлено 1780 единиц счетчиков тепла, газа и горячей воды, что составляет только 12 процентов от потребности.

Так же в рамках программ демонополизации и развития конкуренции Ивановское управление в сообщениях Правительству Российской Федерации указывало следующее.

Крупнейшей отраслью экономики Ивановской области продолжает оставаться легкая промышленность, хотя ее роль за последние годы сильно снизилась: доля этой отрасли в общем объеме промышленного производства сократилась с 87,8% в 1991 году до 35% в 2000 году.

                На второе место, начиная с 1996 года, вышла электроэнергетика. Феноменальный рост доли электроэнергетики в общем объеме промышленного производства с 0,4% в 1991 году до 30% в 2000 году связан, главным образом, с опережающим ростом цен на электроэнергию по сравнению с ценами на продукцию других отраслей. Достаточно сказать, что доля электроэнергетики в общем объеме промышленного производства в 2000 году, измеренная в ценах 1990 года, не превышает двух с половиной процентов.

                Почти 3-х кратное увеличение доли в общем объеме продукции пищевой промышленности также в существенной степени связано с опережающим ростом цен на продукцию этой отрасли. Следует отметить, что изменение ценовых пропорций, вызванное различной скоростью роста цен в отраслях, явилось основным фактором сдвигов в отраслевой структуре производства.

                Что касается спада производства в натуральном исчислении, то при сокращении выпуска электроэнергии с 1999 по 2000 год в 1,5 раза, за этот же период производство хлопчатобумажных тканей в области сократилось в 2,3 раза, льняных в 4,4 раза, шерстяных в 33, 4 раза, в кожевенно-обувной промышленности производство кожаной обуви сократилось в 18 раз. Сокращение производства продукции машиностроения составило по:

·         металорежущим станкам – 20,1 раза в т.ч. по станкам с ЧПУ – 37 раз,

·         кранам на автомобильном ходу – 13,3 раза,

·         экскаваторам – 10,8 раза,

·         чесальным машинам –34,5 раза,

·         ткацким станкам 166,3 раза.

В промышленности стройматериалов производство сборных железобетонных конструкций и изделий упало в 5 раз, строительного кирпича – в 2,4 раза.

                Структура легкой промышленности региона (%)

Структура производства в текстильной промышленности Ивановской области (%).

Как видно из таблиц, в текстильной промышленности региона более 85% объема производства принадлежит хлопчатобумажной промышленности.

В последние годы начала набирать темпы льняная промышленность, увеличив свою долю в производстве текстиля более чем в 2 раза. Объем производства шерстяной промышленности и промышленности по производству трикотажных изделий можно охарактеризовать как незначительный, причем с тенденцией к сокращению. Еще меньший удельный вес имеют остальные подотрасли текстильной промышленности.

О состоянии производственного аппарата отраслей промышленности можно судить на основе характеристики основных производственных фондов, особенно их активной части. В настоящее время Ивановская область располагает основными фондами в процентном соотношении превышающими долю региона в российской экономике. Производственные фонды в промышленности области в настоящее время имеют крайне высокие степени показателя износа, превосходящие по различным отраслям аналогичные среднероссийские показатели на 5-8 процентов.

Хуже всего обстоят дела в химической и топливной промышленности. Выше среднего значения по промышленности Ивановской области износ основных фондов в легкой и текстильной промышленности. Положение усугубляется тем, что на протяжении последних 10 лет ежегодное выбытие основных фондов, как правило, опережало их ввод. Несмотря на высокие показатели износа, основные фонды Ивановской области представляют собой чрезвычайно важный и весьма значимый фактор экономического роста. Безусловно низкое качество капитала, высокий уровень износа основных фондов не позволяет рассчитывать на полное использование имеющихся мощностей. Значительная их часть окончательно (физически и морально) устарела. В тоже время, по имеющимся оценкам, при интенсивном росте конечного спроса, более 50% простаивающих мощностей может быть задействована для выпуска продукции конкурентноспособной, по крайней мере, на внутреннем (общероссийском) рынке. При этом, согласно результатам опроса руководителей промышленных предприятий, проведенного осенью 2000 года, на уже существующих мощностях без дополнительных капитальных вложений объемы производства могут быть увеличены в среднем на 35-50%. Тем не менее существенная часть производственного аппарата экономики Ивановской области (от 10% до 30% в различных отраслях) безнадежно морально и физически устарела. Это означает, что ее сохранение и поддержание в работоспособном состоянии оказывается за пределами экономической целесообразности. Тем самым стоит задача ликвидации безнадежно устаревшей и неэффективной части основных фондов.

Характеризуя финансовое положение предприятий Ивановской области, необходимо отметить, что из всех отраслей промышленности стабильную прибыль имеет только электроэнергетика. Несколько хуже дела обстоят в химической и нефтехимической промышленности, а также промышленности стройматериалов.

Сегодняшнее положение дел на предприятиях текстильной промышленности Ивановской области характеризуется нарастанием следующих проблем:

-                             низкий технологический уровень и высокий износ производственного оборудования (того, которое еще работает);

-                             высокая закредитованность, катастрофический недостаток оборотных средств;

-                             низкое качество продукции (как в виду устаревшего оборудования, так и из-за тенденции экономить на сырье, то есть делать менее плотные ткани);

-                             фактическое разрушение собственных маркетинговых структур (как снабженческого, так и сбытового направления).

В настоящее время текстильные предприятия находят выход в использовании давальческой схемы, то есть в переходе от продажи продукции к продаже услуг переработке сырья с тем или иным коэффициентом фабрикации.

С точки зрения интересов Ивановской области давальческая схема означает перетекание значительной части налоговых платежей из региона – фактического производителя в регионы, где зарегистрирована компании давальцы. Территории, где преобладает работа по давальческой схеме, обречены быть дотационными вне зависимости от уровня развития промышленности и отраслевой структуры производства.

Также следует добавить, что на определенном этапе экспансии компании – давальцы предпринимают попытки полностью перехватить управление перерабатывающими предприятиями путем скупки пакетов акций, замены или подчинения высшего мененджмента и т.д. Если перехват осуществляется удачно для фирм давальцев, то перерабатывающие предприятия можно считать лишенными перспектив развития: как правило, проще и дешевле найти переработчика в другом регионе, нежели обременять себя расходами по развитию этих самых переработчиков. Без серьезной и системной внешней поддержки обрабатывающим предприятиям попавшим в замкнутый круг давальческой схемы, вырваться из него, как правило, невозможно. Взять банковские кредиты на пополнение оборотных средств немыслимо в виду и без того высокой задолженности, собственные снабженческо-сбытовые подразделения отсутствуют или недееспособны. Кроме того, если фактический перехват управления уже состоялся, менеджмент сделает все, чтобы полученные кредиты не достигли конечной цели – восстановления хозяйственной самостоятельности предприятия.

Наиболее реалистичным Ивановскому территориальному управлению МАП России представляется только один выход из создавшейся ситуации – создание государственной структуры, которая взяла бы на себя функции обеспечения предприятий текстильной промышленности сырьем. Если бороться с распространением давальческих схем административными мерами неэффективно, значит они должны быть вытеснены экономически, на основе деятельности более сильного (сильных) и не менее профессионального конкурента.  Следует однако также не забывать, что в большинстве развитых «капиталистических» странах государственное регулирование и прямая государственная поддержка производителя, оказавшегося в силу структурных кризисов в тяжелом положении, является нормой.

Отсюда можно сделать вывод, что главной причиной недостаточной конкурентноспособности текстильной промышленности Ивановской области является неадекватное государственное регулирование совместно с неэффективным управлением.

Предложения:

1.                              Сокращение использования давальческих схем путем создания в России высоколиквидного рынка хлопка;

2.                              Уменьшение в ассортименте хлопчатобумажной промышленности дешевой низкокачественной продукции и наращивание хлопчатобумажных тканей с использованием прогрессивных многокомпонентных смесей (в основном химических волокон);

3.                              Приведение Российских стандартов в соответствии с требованиями мирового рынка;

4.                              Привлечение инвестиций в отечественное текстильное машиностроение и машиностроительную науку при активном участии в этом процессе государственных органов;

5.                              Приобретение за рубежом необходимого оборудования.

Параллельно с происходящим в настоящее время разукрупнением отрасли сформировать и вывести на крупные фондовые площадки 3-4 текстильных холдинга, объединяющих дома моды, трейдерскую сеть (в т.ч. бутики, супермаркеты, магазины, отдельные предприятия всех подотраслей легкой промышленности и соответствующие машиностроительные предприятия и отраслевые НИИ).

Ниже в таблице приводится форма отчетности Ивановского территориального управления МАП России по программам демонополизации и развития конкуренции.

Форма №9

(годовая)                                                Демонополизация и развитие конкуренции на товарных рынках

Ивановское территориальное управление

             за 2001 отчетный год

Примечание:

1. По всем товарным рынкам (в том числе и исключенным из числа наблюдаемых) проводится мониторинг
2. Индексы цен (столбец 12) взяты из статистической отчетности за 2001 год (кроме рынка глины, рынка закупки и реализации зерна для регионального фонда);
3. По рынку закупки – реализации зерна для регионального фонда объем поставок на рынок в отчетном году (столбец 9) определяется объемом ссуд, выделенных финуправлением области из областного бюджета на возвратной основе для закупки и формирования регионального фонда зерна. Сюда не включается объем денежных средств от предыдущих периодов.
4. Из-за очень большого количества локальных рынков  в список не вошли рынки ЖКХ, по которым постоянно проводятся мероприятия направленные на развитию конкуренции.

В графе 6 указывается характер проведенных в отчетном году мероприятий на рассматриваемом товарном рынке, в виде цифры, означающей:

1 ‑ разделение хозяйствующего субъекта (хс), выделение структурных подразделений (например, согласно планам реструктуризации, приватизации, решению в соответствии со ст. 19 Закона Российской Федерации "О конкуренции..." и т.д.);

2 ‑ снижение барьеров входа на рынок, в том числе:

2а ‑ административных (рассмотрение и запрещение действий административных органов, направленных на нарушения антимонопольного законодательства, в том числе снятия запрета на вывоз продукции);

2б ‑ транспортных (например, организация дополнительных транспортных маршрутов, строительство новых дорог, их обустройство и прочее);

2в ‑ связанных с развитием рыночной инфраструктуры (например, обустройство территории мелкооптовых рынков, улучшение транспортно-складского обслуживания);

2г ‑ прочих;

3 ‑ ввоз продукции (заключение договоров о поставках продукции с поставщиками и/или производителями из других регионов, развитие прямых связей и т.д.);

4 ‑ создание параллельных производств, в том числе путем:

4а ‑ освоения новых производственных мощностей;

4б ‑ переориентации действующих предприятий и (или) их диверсификации;

4в ‑ конверсии;

4г ‑ развития малого бизнеса;

5 ‑ предоставление льгот и других видов государственной помощи (кредитов и их гарантий, субсидий, дотаций, объектов недвижимости в аренду и т.д.);

6 ‑ информационное обслуживание рынка (создание доступных банков данных, издание информационных бюллетеней и т.д.);

7 ‑ создание организованных товарных рынков (ярмарок, бирж и т.д.);

8 ‑ другие.

Продолжением программ по демонополизации экономики явились программы по развитию конкуренции и «дорожные карты», о которых управление расскажет в следующих своих публикациях.

Итоги работы Ивановского УФАС России

Ниже на рисунке приведены выборочные итоги работы управления по проверкам за период с 2010 по 2014 год на основании формы федерального статистического наблюдения 1-контроль.